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軍事立法的合憲性審查域外經驗借鑒
添加時間:2019-09-11

  摘    要:   “加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作”,是我國社會主義法治建設進入新時代的顯著標志。軍事立法在國防和軍隊法治建設中乃至中國特色社會主義法治建設中都具有十分重要的地位,必然是國家合憲性審查不可或缺的重要領域。創新推進我國軍事立法合憲性審查是維護憲法權威,提升國防和軍隊建設法治化水平的必然要求,具有重大的時代意義和實踐價值。國外開展的軍事立法合憲性審查對我國也具有一定借鑒意義。當前我國軍事立法合憲性審查工作有諸多亟待解決的問題。為此,我們應當立足我國國情,全面強化全國人大在軍事立法合憲性審查中的主導作用,依法規范中央軍事委員會在軍事立法合憲性審查中的保證作用,重視發揮司法機關在軍事立法合憲性審查工作中的獨特作用,積極創新推進我國軍事立法的合憲性審查。

  關鍵詞: 軍事立法; 合憲性; 合憲性審查;

  Abstract: "To strengthen the implementation and supervision of the constitution and promote constitutional review" significantly mark that the construction of China' s socialist rule of law has entered a new era. Military legislation plays a vital role in the construction of the national defense, the military rule of law and even the construction of socialist rule of law with Chinese characteristics, making itself an indispensable key area for national constitutional review. To innovate and advance the constitutional review of Chinese military legislation is an inevitable requirement to maintain the constitutional authority and improve the level of the rule of law for national defense and military construction, which bears major significance to our time and contains great value for practice. Meanwhile, the review of the constitutionality of military legislation carried out abroad can also be referential for China. At present, there are many problems to be solved urgently in the review of the constitutionality of military legislation in China. To this end, we should start from the national conditions of China to comprehensively strengthen the leading role of the National People' s Congress in the constitutional review of military legislation, regulate the role of the Central Military Commission in guaranteeing constitutional review of military legislation in accordance with law and value the unique role of judiciary authorities in the constitutional review so as to vigorously innovate and advance the constitutional review of military legislation in China.

  Keyword: military legislation; constitutionality; constitutional review;

  軍事立法的合憲性審查包括各類軍事法律規范的合憲性問題1,也包括有關軍事機關履行憲法職責的行為2。2017年10月,黨的十九大特別要求“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威”。2018年2月,習近平在中共中央政治局第四次集體學習時強調:“要完善憲法監督制度,積極穩妥推進合憲性審查工作,加強備案審查制度和能力建設。”[1]2018年3月,憲法修正案將全國人大法律委員會更名為“全國人大憲法和法律委員會”,更有利于從組織上保障合憲性審查的有序進行。2019年3月,栗戰書在十三屆人大二次會議上再次強調,要“落實憲法監督制度,健全合憲性審查工作機制,加強備案審查工作”[2]。

  作為“有軍事立法權的機關在法定職權范圍內按照法定程序制定、修改或廢止軍事法律規范的活動”[3]580,軍事立法與一般國家立法不同,它兼具立法權和軍事權行使的典型特征。目前,軍事立法的合憲性審查范圍應當既包括國防和軍隊建設領域的各類法律、法規和規章,也包括軍事機關制定的各類軍事規范性文件3,在當前全面推進依法治國的背景下,積極推進軍事立法的合憲性審查具有重大的時代意義和實踐價值。

  一、推進我國軍事立法合憲性審查具有重大時代意義和實踐價值

  全面推進合憲性審查工作在我國的中國特色社會主義法治建設中具有重大里程碑作用。軍事立法是國家立法體系的有機組成部分,在全面提升國防和軍隊建設法治化水平中具有核心支撐作用,必須始終嚴格遵循憲法的各項規范。習近平指出:“全軍要增強憲法意識,弘揚憲法精神,做憲法的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。”[4]軍事立法活動國家和軍事法治建設的根基,任何時候都不能離開憲法和法律的規范制約,必須在憲法和法律的范圍內活動。

軍事立法的合憲性審查域外經驗借鑒

  (一) 軍事立法的合憲性審查是確立憲法權威的重要保證

  《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 (以下簡稱《決定》) 指出:“堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”[4]憲法是中國特色社會主義法律體系的核心,是國防和軍隊法治建設的最高法律依據。軍事立法活動必須嚴格遵循憲法規范,“這是國家憲法的最高法律地位決定的,也是依憲治國、依憲執政和依憲治軍的必然要求”[5]。憲法權威的維護有賴于憲法監督制度的有效落實。軍事立法的合憲性審查有利于及時發現和糾正可能存在于軍事立法中的違反憲法規定的規范和行為,是確立憲法在軍事立法活動中權威地位的重要舉措,也是全面維護憲法秩序、有效保證憲法實施、加快推進依法治國的重要方式。

  (二) 軍事立法的合憲性審查是全面提升國防和軍隊建設法治化水平的必然要求

  《決定》指出,要“構建完善的中國特色軍事法治體系,提高國防和軍隊建設法治化水平”[6]。決定我國社會主義法治建設水平和程度的一個重要標志是憲法在法治建設中的權威地位和實施程度,其中合憲性是一個重要衡量標準。軍事立法的合憲性水平直接反映和決定著國防和軍隊建設法治化水平。新時代的軍事立法從根本上說,就是要在黨的強軍目標指引下,以憲法為核心,嚴格遵循憲法的各項規范,創新發展中國特色軍事法治體系,包括系統完備、嚴密高效的軍事法規制度體系、軍事法治實施體系、軍事法治監督體系、軍事法治保障體系,全面提升國防和軍隊建設法治化水平。軍事立法的合憲性審查是全面創新發展新時代中國特色軍事法治體系,加快提升國防和軍隊建設法治化水平的必然要求。

  (三) 軍事立法的合憲性審查是保證國家法治統一、推進憲法實施的有效方式

  嚴格遵守憲法是維護國家法治統一的重要保證。中國特色社會主義法治建設的核心,必須是建立在維護憲法最高權威、確保國家法治統一的基礎之上。國家一切立法權都是以憲法為根本依據的,各類立法主體包括國家立法機關和被授權立法機關都必須在憲法的規范下活動,以憲法為根本遵循,這是國家法治統一的根本保證。我國在憲法規范下形成了全國人大和國務院、中央軍委等各類軍事立法主體,這是全面加強國防和軍隊法治建設的重要舉措。但各類軍事立法主體必須將所有立法活動嚴格統一在憲法的規范指導下。鑒于我國現有的各類軍事立法所行使的職責、權限范圍各有不同,如何確保建立在憲法基礎上的國家法治統一,全面推進軍事立法的合憲性審查是關鍵。只有建立起對軍事立法活動全面認真嚴肅的合憲性審查,才能保證各類軍事立法始終在憲法規范的軌道上運行,使軍事法作為憲法的實施法有效保證國家法治的統一,確保憲法在國防和軍隊建設領域的全面實施,真正實現“依法治軍”和“依法治國”的共同推進。

  二、國外軍事立法的合憲性審查制度考察

  盡管我國憲法確立的軍事立法體制與西方憲政國家根本不同,但我國的軍事立法合憲性審查與當代西方發達國家的軍事立法合憲性審查在審查制度構建、法律原則運用等方面,仍有可資相互學習借鑒之處。

  (一) 國外軍事立法合憲性審查的基本狀況

  合憲性審查多屬于立法控制手段中的事后控制,一般由立法機關、司法機關或者行政機關來承擔。“目前,世界上已有130多個國家建立了違憲審查制度。由于違憲審查的主體不同,可以分為普通法院審查制、憲法法院審查制、憲法委員會審查制、立法機關審查制等模式。也有少數國家采取其他模式。”[7]眾所周知,就西方憲政體制而言,世界上多數國家的憲法賦予議會行使建軍權和戰爭權,對武裝力量進行組織、管理和控制的軍事統率權則通常納入行政權,軍政權和軍令權由政府掌握。因此,國外軍事立法的合憲性審查同行政立法的合憲性審查具有同一性,但基于對政治問題和軍事問題敏感性的考慮,政府內部行政機關和軍隊仍存在相當程度的分離,國外軍事立法的合憲性審查也具有不同于一般合憲性審查的特點。

  1.美國軍事立法的合憲性審查

  美國是典型的三權分立國家,其軍事權隸屬于行政權,受司法權制約。美國的合憲性審查制度帶有很強的“附隨性”,即只有在對具體案件進行審理時才會附帶地對具體案件的合憲性加以審查。所以美國的合憲性審查并非在獨立的憲法法院中通過專門的訴訟程序進行,在普通法院進行的審查也不需要在訴訟中專門針對合憲性問題中斷訴訟程序。美國的“違憲審查存在于整個司法體系,它與一般司法管轄并無顯著分別。一切爭議,無論性質如何,都以同樣的程序,在基本上差不多的環境下,由同一法律裁決。任何案件都可能出現憲法問題,其中并無特殊對待。說到底,美國根本就沒有什么特殊的憲法訴訟,沒有理由把在同一法院提起的案件或爭端作一 (專門的) 分類”[8]31。

  美國歷史上不乏涉及軍事立法合憲性審查的實例。尤其在美國遭遇“9·11”恐怖襲擊事件以后,隨著行政應急權力急速擴張,“國會立法和總統命令構成的二元反恐機制極大地改變了美國憲法的運行環境和軌跡,將國家安全與公民自由的矛盾推向了極致”[9]。面對嚴重失衡的權力權利關系,美國聯邦最高法院適時通過案件審理和合憲性審查對失衡的權力格局進行調適。在約瑟·帕迪拉一案4中美國法院對總統權力邊界和相關軍事立法的合憲性審查全面地反映了美國軍事立法合憲性審查制度在主體、程序、審查范圍等方面的特點。該案也是美國“最高法院在‘敵方戰斗人員’的拘禁和審判問題上第一次全面闡釋自己的觀點”[9]。

  2.德國軍事立法的合憲性審查

  一般認為,美、德兩國建立的違憲審查制度分別是英美法系的普通法院模式和大陸法系專門機構模式的典型代表。“作為遵循先例的判例法國家,美國的違憲審查是在法院的判例中形成而非在憲法中確立的;而作為成文法國家的德國,遵守三權分立的原則,以政治性為前提進行違憲審查。”[10]

  德國違憲審查權由專門的憲法法院行使,憲法法院有自己獨立的系統,由聯邦憲法法院和州憲法法院組成,不隸屬于任何國家機關。憲法法院作為審判機關,盡管其裁判在性質上屬于法律裁判,但不乏政治性因素。它能夠處理聯邦與州之間以及各州之間的憲法爭議案,判決效力具有普遍性,且為一審終裁。對于立法的違憲審查,憲法法院有權直接宣布違憲的法律規范無效。從程序上看,德國憲法法院行使違憲審查權大都具有被動性和事后性,在形式上主要通過受理憲法訴訟案來進行具體的附隨違憲審查,但必要時也能夠對相關的聯邦法律、法規進行抽象的違憲審查。對于包括軍事立法在內的立法進行的抽象違憲審查兼具事前審查和事后審查的特點。

  軍隊核武器裝備民意測驗案5被視為德國聯邦憲法法院根據其《基本法》和《聯邦憲法法院法》對軍事立法進行合憲性審查的典型案例。在這一案件中,德國聯邦憲法法院以內部縱向審查的方式對軍事行政立法進行了合憲性審查。“實際上,鑒于西方大多數國家的軍事權均納入行政權,其軍事行政立法的憲法審查主要即是此種內部縱向層級的審查,內外部的橫向審查則較為少見。”[11]

  3.法國軍事立法的合憲性審查

  “憲政體制在法國的發展已經有數百年之久,但是法國直到最近幾十年才確立了相對穩定的違憲審查機制。”[12]長期以來,在立法中心主義的主導下,法國主流法律思想認為議會同時擁有立法權和制憲權,代表人民的意志。為了維護議會的地位,其制定的法律不能受到除議會本身外的審查。現行《憲法》頒布后,法國開始由“立法中心主義”向“立憲主義”轉變,憲法委員會才最終得以成為一個真正意義上具有合憲性審查職能的機構。

  從性質上講,法國憲法委員會并不是單純的司法機關,其成員也并非由法官組成。6正如有學者指出的:“今天法國的憲法委員會既是政治機關同時也是司法機關,兼有司法、監督、咨詢等多重職能,它具有不同于其他西方國家憲法法院的特點。”[12]就審查對象而言,法國的合憲性審查在于審查立法本身,而并不審查其在具體案件中的適用。7根據法國《憲法》,憲法委員會也并不解決所有與憲法文本的適用和解釋相關的問題,“它只解決議會通過的法律、議會規則以及國際條約的合憲性問題”[13]。

  法國的軍事立法權由議會、總統和總理共同行使。議會可以授權內閣委員會在非法律保留范圍內的法令事項制定軍事法規。從法律性質上講,行政機關立法并非議會通過的法律,不納入法國憲法委員會合憲性審查的范疇。換言之,只有議會通過的軍事法律才具有被提起合憲性審查的可能。因此,法國軍事立法合憲性審查范圍是比較狹窄的,合憲性審查的程序與一般法律的合憲性審查并無明顯不同。

  4.英國軍事立法的合憲性審查

  英國的合憲性審查模式,既不同于美國的普通法院審查制,也不同于德法等國家的專門機關審查制,而是一種議會審查與法院審查并重的混合審查制。

  英國是不成文法國家,也是奉行議會主權原則的國家。8一般認為,1997年大選后,英國工黨政府通過《人權法案》賦予法院對議會立法和次級立法的“解釋權”和“宣告權”,進而確立了英國的弱型違憲審查制度9,法院依法獲得審查議會立法的權力。與美國、德國等可以直接宣布法律違憲而無效的強型違憲審查不同,英國奉行的這種僅能進行“不一致宣告”的弱型違憲審查制度表面上并不具有規范約束力,但“如果立法和行政選擇忽視不一致宣告,就相當于二者貿然違反三個部門之間的禮讓要求,挑戰憲法確定的法院在適用法律上的權威性。抵制法院的判決將面臨的政治后果、歐洲人權法院判決英國政府敗訴后將承擔的法律后果、三個分支之間的禮讓傳統以及英國公眾對法院的尊敬,構成了不一致宣告的實際效力”[14]。事實上,在《人權法案》通過之前,英國法院就曾經通過對議會立法意圖嚴格的解釋實現過對英國軍事立法的合憲性審查。例如,切斯特訴貝特森案10就很好地說明了這一點。

  法院對議會立法和次級立法的弱型違憲審查也決定了對“不一致”的議會立法是否修改或廢除最終由議會決定,議會兩院也就成為對立法進行審查的最重要的場所。由于體制的關系,英國軍事立法事項很多附隨于政府法案,接受議會的立法前審查和立法后審查。從終極目的來說,對政府法案的立法審查顯然是為了抑制政府通過法案擴張其權力的傾向。英國弱型違憲審查模式的有效運行說明違憲審查制度并不是奉行議會至上原則國家的禁區。

  (二) 國外軍事立法合憲性審查制度的分析借鑒

  由于各國憲法制度、政治文化傳統等因素存在很大差異,其軍事立法合憲性審查制度的構建和審查監督模式、運行程序等也多有不同。

  1.軍事立法合憲性審查模式與本國的憲法架構及軍事權運行體制相適應

  在大多數西方國家,軍事立法的法律定位與我國并不一致,這與其軍事權運行體制有關。要實現對軍事立法的合憲性審查,首先要明確軍事立法的定位,大多數西方國家是把軍事權歸入行政權的憲政架構。

  以美國為例,軍事立法權由國會參眾兩院和總統共同行使,美國軍事立法的效力等級,主要可以分為國會頒布的軍事法、總統頒布的軍事命令、國防部長頒布的國防部指令和各軍種部長頒布的條例條令四個層次。美國的軍事法是美國國家法律體系的重要組成部分,又相對獨立于普通法體系。同時,雖然美國屬于英美法系,判例法在法律體系中占有重要地位,但軍事法里的制定法多于判例法。美國軍事立法的合憲性審查主要是司法審查模式。

  英國立法權主要集中于下議院,而上議院只擁有最高司法權。按照英國憲法慣例,其軍隊主要由議會控制,議會享有軍事立法權。英國軍事法律的制定和其他法律一樣,分為法案起草和議會三讀兩個階段。法案的起草工作主要由國防部承擔。國防部可以根據議會制定的法律進行授權立法,可以根據管理武裝部隊的實際需要自行制定軍事行政管理條例。“國防部的職權立法權力來源是英王特權,被稱為行政部門不受議會控制的特殊權力。”[15]英國的判例法傳統決定了英國軍事上訴法院、議會上院和其他普通法院所作的與國防、軍事有關的判決也屬軍事立法的范疇。英國軍事立法的合憲性審查適用議會和法院的混合審查模式。

  2.軍事立法的合憲性審查模式依托于各國立法違憲審查運轉體系

  國外違憲審查制度主要區分為抽象性違憲審查與附隨性違憲審查、強型違憲審查和弱型違憲審查等基本類型。就軍事立法而言,盡管立法形式和內容具有一定特殊性,但主要西方國家仍采用了與其行政立法一致的審查模式,依托于各國立法違憲審查運轉體系。

  目前國外違憲審查模式主要有以下幾種:第一,司法審查模式。即法院在審理具體案件的過程中,附帶對案件所適用的法律規范性法文件進行審查并作出裁判的制度。在這種模式下,法院在具體案件的審理過程中可以對所適用的軍事法律規范的合憲性進行審查,但排除抽象審查。就審查后果來講,它只判決有關的法律條款違憲無效但并不撤銷整部法律,判決本身也沒有溯及力,例如美國普通法院的違憲審查。第二,專門機關審查模式。即由憲法規定的專門機關對法律等規范性文件的合憲性進行審查和裁決的制度,審查具有最終效力。例如德國的憲法法院和法國的憲法委員會。第三,混合審查模式。即由兩個或兩個以上的國家機關共同行使違憲審查權力的一種制度形式。擁有違憲審查權的不同國家機關會依據各自的權限和方式對法律規范進行合憲性審查,例如英國采用的議會審查和法院審查并重的模式。

  3.國外軍事立法合憲性審查制度運轉狀況對我國具有一定借鑒意義

  第一,在社會主義法治國家的建設中,國家的立法權、行政權和軍事權等都應當依法規制。就立法來講,法律規范的合憲性是最基本的要求。

  第二,合憲性審查制度的模式應從實際出發。各國合憲性審查的主體、程序、范圍、效果各不相同,各有優勢和弊端。建立怎樣的合憲性審查制度取決于各國的國情和政治文化傳統。在我國,軍事權與行政權并立的獨特憲法架構決定了我國軍事立法的合憲性審查絕不能移植西方任何一種違憲審查制度架構。中央軍事委員會的特殊憲法地位及行政權 (國防行政) 與軍事權二元體系的運行狀況需要軍事立法合憲性審查制度的特殊設計。

  第三,司法機關在合憲性審查制度運行中擔當重要的角色。鑒于司法活動的被動性,法院一般在事后審查中發揮切實的作用,事前審查則大多由立法機關承擔,而立法機關同時作為法律的制定機關和合憲性審查監督機關其審查實效難以保證。建立專門機關審查模式或混合制的合憲性審查模式可以避免諸多復雜因素的干擾,但這種模式對國家權力分配和制衡的狀態提出了較高要求。

  三、對我國軍事立法合憲性審查的幾點思考

  我國現行憲法和《立法法》等相關法律都確立了以全國人民代表大會及其常務委員會為主導的立法機關違憲審查制度。軍事立法的合憲性審查工作依托于國家的合憲性審查制度。

  (一) 我國已初步構建了立法機關合憲性審查制度

  我國的立法機關是全國人大及其常委會。依據我國《憲法》第62條和第67條以及《立法法》第97條的規定,全國人大及其常委會享有監督憲法實施的職權,得依法撤銷與憲法抵觸的立法,“共享合憲性審查權”。[16]2018年3月,《憲法修正案》將法律委員會更名為“憲法和法律委員會”,除承擔原法律委員會的職責外,增加“推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督”11等職責。同年10月,合憲性審查工作的專門機構全國人大法工委憲法室成立,協助全國人大常委會及憲法和法律委員會開展和推進合憲性審查工作。據統計,僅2018年一年,全國人大常委會“認真審查報送備案的行政法規40件、地方性法規1 180件、司法解釋18件,認真研究公民、組織提出的審查建議1 229件,督促有關方面依法撤銷和糾正與憲法法律相抵觸的規范性文件”[2]。合憲性審查工作取得明顯進展,標志著我國已經初步確立了立法機關合憲性審查制度。

  (二) 我國軍事立法合憲性審查制度亟待完善

  通常認為,軍事權由建軍權、戰爭權和統率權三部分組成。從權力的本質講,軍事立法權并不是國家立法權的下位權力,而是在國家立法權中與其他領域的立法權具有不同調整領域和對象的同位立法權,在國家立法的合憲性審查中必然具有不可缺席的地位。按照我國軍事立法權制度設計,分為不同層級的軍事立法,但都必須納入合憲性審查的范圍,也必然體現出不同于一般立法的軍事立法的合憲性審查特點。尤其是在我國軍事權與行政權分立的憲法架構體系下,軍事立法的合憲性審查也將體現出鮮明的中國特色。

  1.我國軍事立法中存在亟待解決的合憲性問題

  我國軍事立法實行雙軌多級制,從立法主體分析,包括國家權力機關、國家行政機關和國家軍事機關;從法的淵源分析,包括軍事法律,軍事法規、軍事行政法規、軍事規章、軍事行政規章等。12當前,在各類軍事法律規范中涉及合憲性爭議,需要通過合憲性審查加以明確的條文并不鮮見。

  (1) 軍事法律規范中的有關條款與憲法規定不相符

  一是個別軍事法律中的規定與憲法明顯不符。例如,我國《憲法》第93條規定:“中華人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量。”依據《中華人民共和國國防法》 (以下簡稱《國防法》) 第22條的規定,中國人民武裝警察部隊屬于國家武裝力量范疇,應當由中央軍事委員會領導。但《國防法》第22條卻同時規定:“中國人民武裝警察部隊在國務院、中央軍事委員會的領導指揮下”,《中國人民武裝警察法》 (以下簡稱《武警法》) 第3條也作了類似的規定,即“人民武裝警察部隊由國務院、中央軍事委員會領導”。在《國防法》和《武警法》中對中國人民武裝警察部隊領導體制的規定上,明顯與《憲法》規定不一致,也引起了爭議,必須及時糾正。13

  二是個別軍事法規的規定與合憲性要求有沖突。例如,2017年5月中央軍委頒布實施的《軍事立法工作條例》 (以下簡稱《條例》) 中,將“軍事規范性文件”作為軍事立法事項的一個重要種類,突破了《立法法》對我國法律體系的規制,也與憲法確立的國家立法體系不符合。而且,依據我國《立法法》第103條的規定,軍事規范性文件并沒有規定在軍事立法范疇之內。但《條例》卻把“軍事規范性文件”視同“法”予以規范。同時,《條例》第60條、第62條還賦予軍事規范性文件在特定情形下得高于軍事法規、軍事規章的法律地位14,這些條文對“規范性文件”的效力進行了過度提升,構成對《立法法》違背,也與《憲法》精神不符。

  (2) 軍事立法權的憲法依據不夠明確充分

  在我國,中央軍事委員會及有關軍事機關一直行使著軍事立法權,在《國防法》和《立法法》中也作了的相關規定,但隨著社會主義法治國家建設和依法治國、依憲治國的全面深入,對強化軍事立法的憲法依據會提出更高的要求。由于在《憲法》中缺乏軍事立法的明確立法授權,不僅與全面加強依法治軍、推進依憲治軍的時代要求不相適應,也不利于加強軍事立法工作,提升軍事立法的憲法地位。而且現行的《立法法》和《國防法》也是“根據憲法,制定本法”。在《憲法》沒有明確授權的情況下,軍事機關的立法主體地位和立法權限缺乏充分憲法依據。15軍事立法權是國家重大權力,必須有明確的憲法依據,通過憲法的規范將軍事立法納入國家法治體系,并確保中央軍委及有關軍事立法主體在軍事立法的合憲法性審查中立于不敗之地。

  (3) 軍事立法中某些條款的正當性存疑義

  為維護國家軍事利益的特殊需求,軍事立法對軍隊單位和軍人的管理更為嚴格,但一些體現軍事立法特殊價值的條款卻易引發人們對其正當性、合法性的質疑。例如,2018年《中國人民解放軍紀律條令 (試行) 》第222條、第223條規定了行政看管措施。16行政看管作為一種限制人身自由的特殊措施,批準權在各級軍事單位的軍政主官,并不經司法程序,在特定情形中,軍人可以被限制人身自由達15日之久。該措施的設置與《立法法》規定的“限制人身自由的強制措施只能由法律設定”的法律保留原則不相符。同時,在各類軍事法規范中也存在一些與法治原則不符,甚至隨意加大對軍人處罰的規定。這些都需要通過推進軍事立法的合憲性審查,在有效保障維護國防和軍事利益基礎上進一步合理保障官兵的正當權益,使各項規定與憲法法律相一致。

  2.我國軍事立法合憲性審查的基礎理論研究亟待加強

  當前,我國現行軍事法律規范中存在的諸多問題,既有憲法法律層面的,也有法規規章層面的,這些反映在不同領域和不同層面的問題,原因是多方面的,也較為復雜,但都可以從憲法法律意識不強和相關理論研究缺位找到原因。當前,必須緊貼軍事法治建設的時代需要,高度重視相關理論研究探討,不斷深化憲法對軍事立法的合憲性審查的理論研究,為全面提升軍事立法的合憲性水平和加快推進中國特色軍事立法的合憲性審查提供堅實理論支撐。

  (1) 深入探討我國國家權力結構中軍事權的憲法地位

  我國采用了不同于西方國家“三權分立”模式的“議行合一”的國家權力結構模式,在堅持人民代表大會制度這一根本的政治制度下,軍事權在我國國家權力結構中是獨立于行政權而存在的權力體系。在這種體制下,我國軍事立法合憲性審查制度的建設絕不能全盤借鑒西方看似較為成熟的合憲性審查制度架構而必須依托于我國的具體國情,在充分考慮我國軍事權獨立憲法地位和黨對軍隊絕對領導的基礎上予以全面設計。遺憾的是,當前理論界對我國軍事權獨立憲法地位的研究大都淺嘗輒止,對軍事權與行政權以及軍事權與立法權在國家權力層面的復雜關系缺乏深入的分析,這顯然不利于軍事立法合憲性審查制度建設的推進。

  (2) 完善創新我國“政令分離”的國防領導體制

  國防領導體制由武裝力量領導體制和國防行政領導體制兩部分構成,是“國家對武裝力量統率和對國防建設事業進行謀劃、決策、指揮、協調的機構體系及其相應制度,屬于國家的根本制度范疇,由國家憲法規范和調整”[17]20。根據《憲法》規定,我國從宏觀上實現了行政機關對國防建設事業的領導權和軍事機關對武裝力量統率權的整體分離,形成了“政令分離”的國防領導體制17。這種國防領導體制決定了我國軍事立法在主體、內容、效力等諸多方面的復雜性和多樣性,也對創新完善與軍事立法合憲性審查制度相適應國防領導體制提出了更高更具體的要求。

  (3) 正確把握法的公開性與軍事法的保密性

  法的公開性與軍事法的保密性共存于軍事法律規范之中。《軍事立法工作條例》第39條規定:“中央軍委制定的軍事法規、軍事規范性文件,軍委機關部門制定的軍事規范性文件,不涉及軍事秘密的,發布或者印發后,應當及時在全軍性媒體和軍事法制信息網上刊登。”這體現了軍事法的公開性,同時在《條例》第38條規定了對軍事法的保密性要求。一般地說,除涉及軍事秘密的軍事法都應當向全社會或在軍隊范圍內向廣大官兵公開,以利于知悉和遵守,也屬于軍事立法合憲性審查的范疇和主體內容;涉及軍事秘密的軍事法不得公開,但也屬于軍事立法合憲性審查的內容。而如何正確把握軍事法的公開性和涉密性,就需要充分運用法治原則統籌考慮、科學區劃。

  3.我國軍事立法合憲性審查缺乏有效實施路徑

  推進軍事立法的合憲性審查,除了在基本理論研究方面存在較大缺口外,在實際操作運行層面也很難展開,這與我國軍事立法的作用、規模不相適應。盡管隨著依法治國方略和建設法治軍隊實踐的持續推進,黨和國家已經對軍事立法工作的科學性、規范性提出了越來越高的要求,但從軍事立法合憲性審查的啟動主體、適用對象、審查范圍、法律效力到運行程序和方式等都缺乏全面的制度設計,甚至無法開展。

  (三) 我國軍事立法合憲性審查實施路徑

  全面推進和創新我國的軍事立法合憲性審查工作,應當始終堅持以人民代表大會制度為主導,嚴格遵循憲法規范,保證黨對軍隊的絕對領導,為加快提升國防和軍隊建設法治化水平服務。

  1.全面強化全國人大在軍事立法合憲性審查中的主導作用

  人民代表大會制度是我國的根本政治制度。全國人民代表大會是國家立法機關,也是國家最高權力機關,在我國的合憲性審查中發揮著最高權威作用。有效推進軍事立法合憲性審查工作必須充分發揮和全面強化全國人大的主導作用。

  全面強化全國人大在軍事立法合憲性審查中的主導作用要探索破除長期形成的立法主體自我審查的窠臼。盡管國家立法機關依法享有監督憲法實施,推進合憲性審查的權力,但實踐中卻往往“因為法律與憲法在立法程序與機制上的‘融合性’而導致對法律進行合憲性審查的法理困境”[18],對國家立法尤其是軍事立法的合憲性審查在體制和程序上更是阻力重重,難以有效推進。全國人大憲法與法律委員會及法工委憲法室的成立是強化全國人大在合憲性審查中主導作用的重大舉措,但鑒于憲法與法律委員會作為協助全國人大及其常委會開展合憲性審查等工作的專門委員會并不是新設的憲法監督機關,沒有平行或獨立于全國人大常委會的獨立地位,法工委憲法室也僅對全國人大常委會和全國人大憲法與法律委員會履行憲法方面有關職責起到協助和保障作用。在當前,仍需進一步完善和創新更為權威高效的立法監督體制機制,并拓展和強化其軍事立法監督功能,實現對所有國家立法包括軍事立法的合憲性審查。

  2.依法規范中央軍事委員會在軍事立法合憲性審查中的保證作用

  中央軍事委員會是組織制定和實施各類軍事立法的重要主體,在提高軍事立法質量和推進軍事立法合憲性審查中發揮著特殊重要作用。在國家監督體制中,中央軍委不可能是軍事立法合憲性審查工作的核心,但它基于軍事領率機關的特殊地位和職權卻可以在軍事立法合憲性審查工作中發揮其他國家機關無法替代的重要作用。

  首先,中央軍委是國家最高軍事機關,實行軍委主席負責制。它可以依法對軍事機關制定并在軍隊內部實施的一切規范進行有效的審查監督,避免軍事機關立法封閉性和軍事法規范保密性對軍事立法合憲性審查造成的困難和束縛。第二,中央軍委行使軍事統帥權,對軍事領域的特點和立法需求十分了解,對軍事立法內容的審查更加專業有效,可以減少非軍事機關基于專業缺陷在審查規范時造成的負面影響。第三,基于軍事社會的封閉性,部隊內部有相當一部分涉法糾紛是通過內部途徑解決的。在處理和解決這些涉法事件中,中央軍委具有比法院更熟悉軍事法律規范適用及執行情況的優勢,也更容易依法、合理、高效地解決各類涉法問題,及時處理各類違法行為,避免對軍事立法特殊價值的詬病或質疑。因此,亟需在國家立法中對中央軍委相應的法治監督權包括軍事立法的合憲性審查權等從實體和程序等方面加以具體規范,進一步強化中央軍委對各類軍事立法包括履行憲法職責活動的監督職責。

  3.重視發揮司法機關在軍事立法合憲性審查工作中的獨特作用

  從世界范圍看,盡管各國的違憲審查模式各不相同,但不論是司法機關審查模式、專門機關審查模式,或者混合審查模式,法院在違憲審查制度的運行中都發揮了重要的作用,也取得了不錯的效果。從法理上講,由法院在軍事立法合憲性審查工作中擔當重要角色具有充分的理論依據和工作優勢。

  首先,法院依法享有審查法律、法規是否符合憲法的權力。“法院的職責是通過行使司法權來履行憲法義務,所以法院在行使司法權的過程中審查法律、法規是否符合憲法是其履行憲法義務的體現,法院雖然不能解釋憲法,但卻不能否定法院有審查法律、法規是否符合憲法的權力。”[19]第二,法院在處理各類案件中首先要對所適用法律法規包括軍事行政法規和軍事法規的合憲性進行司法上的判斷。法院在具體案件中適用的法律應當是與憲法不相抵觸的法律。第三,相較于其他機構,法院的工作人員往往具有更加豐富的司法經驗和法學專業知識,由法院在軍事立法的合憲性審查工作中擔當重要角色具有明顯的專業優勢。最后,從權力分工和制約的角度分析,法院可以較少地受到其他國家機關對其業務上的干擾,相對獨立地行使司法權,這有利于法院更加公正、客觀地承擔軍事立法合憲性審查的相關工作。我國《立法法》第99條已經賦予最高人民法院違憲審查提請權,但對于這一權力的具體運用尚缺乏細致的規定,應當逐步予以完善。

  參考文獻

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  注釋

  1 本文所指的軍事立法從廣義上包括國防和軍隊建設領域的各類立法。根據2017年5月, 中央軍委《軍事立法工作條例》第2條第3款的規定:“軍事規范性文件是軍事法規制度體系的組成部分”;軍事規范性文件成為軍事立法的重要內容, 理應納入合憲性審查范圍。
  2 從廣義上講, 應當包括所有履行相應國防和軍事職責的機關。
  3 鑒于各級軍事機關制定的軍事規范性文件在軍隊法治建設中發揮著重要作用, 并在《軍事立法工作條例》中加以規范, 實際上已經成為軍事法的組成部分, 將其納入合憲性審查范圍有助于強化各級軍事機關的憲法觀念和意識。
  4 約瑟·帕迪拉是美國公民, 曾在阿富汗擔任本·拉登的高級顧問, 從事制造“臟彈”的活動, 2002年5月8日他自巴基斯坦返回芝加哥, 在機場入境時被逮捕。此項逮捕行動以紐約州南區地方法院核發的重要證人令狀為依據。帕迪拉隨后被拘禁于紐約聯邦拘留所并接受大陪審團的調查。5月22日, 帕迪拉申請律師辯護, 要求撤銷重要證人令狀。6月9日, 布什總統以憲法第二條規定的三軍統帥權以及國會通過的《授權使用武力決議》為依據, 認定帕迪拉為“敵方戰斗人員”, 并將其移送至南卡羅來納州海軍監獄無限期拘留。帕迪拉的律師以上述拘禁行為違反美國聯邦憲法第一條第九款第二項人身保護令條款及憲法修正案第四至六條為由, 將總統、國防部長、海軍監獄首長列為被告, 向紐約州南區地方法院起訴, 請求核發人身保護令。地方法院判決駁回帕迪拉的訴訟請求。后來案件上訴至美國聯邦第二巡回上訴法院, 上訴法院認為總統作為三軍統帥無權在交戰區之外的美國本土拘禁美國公民, 《授權使用武力決議》僅構成一項國會通過的聯合決議, 并非國會立法, 判決準予為帕迪拉核發人身保護令, 要求國防部于三十天內釋放帕迪拉。案件上訴至聯邦最高法院。2004年6月8日, 最高法院駁回帕迪拉的請求, 理由是本案被告不適格。參見Padilla v.Rumsfeld.352F.3d 695, 724 (2d Cir.2003) at 711-720。
  5 1955年聯邦德國決定加入北大西洋公約組織, 須許可留駐美軍在德國境內部署核武器。社會民主黨對此持反對意見。該黨在其占多數的漢堡州和不來梅州內以住民調查的方式進行投票, 促使兩州制定了《與核武器相關的住民調查法》來壓迫聯邦政府改變在核問題上的政策。為阻止住民調查計劃的實施, 聯邦政府向聯邦憲法法院對上述兩州的法律提起了抽象性審查的訴訟, 同時還對漢堡州提起了聯邦與州之間的權限爭議訴訟。聯邦政府認為防衛和外交事務根據《聯邦德國基本法》的規定屬于聯邦專屬立法權。聯邦憲法法院確認了聯邦政府的訴訟請求, 判決被咨詢的住民調查介入了聯邦專屬的立法、統治和行政管轄權, 因此違反了《基本法》;兩州的法律與聯邦國家秩序相矛盾, 是無效的。同時闡明, 作為抽象性的違憲審查, 不僅可以審查法律的內容是否與《基本法》規定相一致, 而且也可以審查法律的形式合憲性。參見韓大元、莫紀宏主編:《外國憲法判例》, 中國人民大學出版社2005年版, 第477-481頁。
  6 憲法委員會和其他國家違憲審查機關的功能不同, 它最初實質上是幫助政府監視議會、協調國家機構之間矛盾的機構。這種狀況在法國兩次憲法改革后得到改變, 逐步轉變為維護公民權利的利器。目前, 法國的憲法委員會委員可分為兩類:一類是選任委員, 由總統、參議院議長以及國民議會議長各任命三位;另一類是當然委員, 凡是卸任的總統均為憲法委員會的終身當然委員。
  7 根據修正后的《憲法》相關規定, 法國違憲審查對象分為三類:公布生效之前的組織法和議會內部規則;議會通過尚未公布生效的法律議案;已經公布生效的法律。其中前兩類對應事前審查, 第三類為事后審查。三類違憲審查均為抽象性審查, 即僅針對法律本身而并非個案的適用。參見王芳蕾:《論法國的違憲審查程序》, 載《財經法學》2017年第4期。
  8 根據議會主權原則, 英國議會制定的所有法律都處于同一位階。這常被視為違憲審查制度建立的最大障礙。但同時, 英國的違憲審查制度因此也成為議會主權國家建立違憲審查制度的最有效嘗試。
  9 根據《人權法案》第3條的規定, 法院有義務盡一切可能將議會立法和次級立法解釋得與公約權利相一致;根據第4條的規定, 如果無論怎么解釋, 議會立法或次級立法仍然與公約權利相抵觸, 法院就有權發布一份“不一致宣告”, 但《人權法案》并沒有賦予法官推翻議會立法的權力。相對于美國式的憲法司法審查或德國的憲法法院模式, 英國《人權法案》建立的這種違憲審查模式被視為一種弱型違憲審查。參見李蕊佚:《議會主權下的英國弱型違憲審查》, 載《法學家》2013年第2期。
  10 1914年英國《領土防御條例》中的條例2A (2) 規定:“未經軍需大臣的同意, 任何人都不應當為了獲得 (軍需工人所居住的) 任何住宅的重新占有, 或承租人的收回訴訟的命令或裁決這一目的而提起訴訟”, 法院裁決該項規定并沒有得到1914年《領土防御鞏固法》第1條第 (1) 款的授權, 因此是無效的。法院認為, 該項規定剝奪了公民進入法院尋求保護的權利。在該案中, 法院通過對議會立法意圖的解釋實現了對1914年《領土防御條例》的審查。轉引自童建華:《英國違憲審查的形式與特點》, 上海交通大學2008年博士學位論文, 第153頁。
  11 詳見《全國人民代表大會常務委員會關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》第2條。
  12 根據2015年3月修改的《中華人民共和國立法法》第70條第2款規定, 軍事行政法規和規章, 可以稱為國防行政法規和規章, 參見叢文勝:《國防行政法規開辟國防立法新領域》, 《法制日報》2015年4月16日第9版。
  13 2017年12月, 中共中央印發《中共中央關于調整中國人民武裝警察部隊領導指揮體制的決定》, 確定“自2018年1月1日零時起, 武警部隊由黨中央、中央軍委集中統一領導”。這是落實《憲法》第93條的重要舉措。
  14 《條例》第60條規定:“中央軍委制定的軍事法規、軍事規范性文件的效力, 高于戰區、軍兵種制定的軍事規章和軍委機關部門、戰區、軍兵種制定的軍事規范性文件。軍委機關部門制定的軍事規范性文件的效力, 高于戰區、軍兵種制定的軍事規章、軍事規范性文件。”第62條規定:“同一單位制定的軍事法規、軍事規章與軍事規范性文件對同一事項規定不一致的, 以軍事法規、軍事規章為準, 但中央軍委為推行重大改革舉措先行制定的軍事規范性文件除外。”
  15 盡管從立法實踐來看, 我們可以用“我國憲法對中央軍委的立法授權采取默示的方式”這樣的理由對中央軍委軍事立法權的憲法依據予以解讀, 但對比《憲法》中對國務院立法權的明示, 中央軍委立法權的憲法依據明顯不足。
  16 “對有打架斗毆、聚眾鬧事、酗酒滋事、持械威脅他人、違抗命令、嚴重擾亂正常秩序等行為的人員, 或者確有跡象表明可能發生逃離部隊、自殺、行兇等問題的人員, 可以實行行政看管。”“行政看管的時間, 一般不超過7日, 需要延長的, 應當報上級批準, 但累計不得超過15日。”
  17 有必要指出的是, 我國“政令分離”的國防領導體制與西方國家以行政權一元領導為前提的政令分離制度是有根本區別的, 從權力的本質上講, 西方國家國防領導體制中的政令分離是行政權統領下的軍事統率權內部的軍政軍令的分離, 與我國權力分離的本質屬性不同。

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